截至2020年1月底，深圳個體工商戶123.6萬戶，此外還有大量微信業(yè)務(wù)、電商、自由職業(yè)者等形式的個體戶商業(yè)實體。由于長期缺乏個人破產(chǎn)制度，這部分商業(yè)主體一旦遇到市場風(fēng)險，就需要以個人名義承擔(dān)無限的債務(wù)...
6月2日，《21世紀(jì)經(jīng)濟報道》記者獲悉，深圳市人大常委會辦公廳就《深圳經(jīng)濟特區(qū)個人破產(chǎn)條例(征求意見稿)》公開征求意見，這是我國第一部征求個人破產(chǎn)意見的地方性法規(guī)。
《征求意見稿》共分13章，共157條，包括總則、申請與受理、管理人、債務(wù)人財產(chǎn)、破產(chǎn)費用與互惠債務(wù)、債權(quán)申報、債權(quán)人會議、重整、和解、破產(chǎn)清算、簡易程序、法律責(zé)任及補充規(guī)定。
此前公布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于支持深圳建設(shè)中國特色社會主義試驗示范區(qū)的意見》確認(rèn)，深圳可以根據(jù)授權(quán)對法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)作出靈活規(guī)定。
根據(jù)《征求意見稿》，個別或共同持有債務(wù)人到期債權(quán)50萬元以上的債權(quán)人，可以向人民法院申請對債務(wù)人進行破產(chǎn)清算。
50萬元以上可以申請破產(chǎn)清算
關(guān)于債務(wù)人申請破產(chǎn)的條件，《征求意見稿》第二條規(guī)定，居住在深圳經(jīng)濟特區(qū)并連續(xù)三年參加深圳市社會保險的自然人，其資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)或者因生產(chǎn)、經(jīng)營、生活費用等原因明顯缺乏清償能力的，應(yīng)當(dāng)依照本規(guī)定進行破產(chǎn)清算或者清償。
深圳市人大常委會法律執(zhí)業(yè)委員會在起草意見書中指出，本文首先要考慮以下因素:一、申請破產(chǎn)的債務(wù)條件僅限于因生產(chǎn)、經(jīng)營、生活費用等原因?qū)е碌馁Y不抵債或明顯缺乏清償能力。因非法經(jīng)營或費用過高導(dǎo)致債務(wù)無法清償?shù)模贿m用本規(guī)定。第二，深圳是移民城市，實際常住人口遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過登記人口。作為特區(qū)立法，符合一定條件的實際常住人口應(yīng)納入適用范圍，即連續(xù)三年參加社會保險的個人為特區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展做出一定貢獻，財產(chǎn)登記、社會保障等相關(guān)新聞已基本完成。正因為如此，條例適用于“在深圳經(jīng)濟特區(qū)居住并連續(xù)三年參加深圳市社會保險的自然人”。三、夫妻共同破產(chǎn)的適用。考慮到夫妻共同財產(chǎn)關(guān)系密切，夫妻一方在深圳已進入個人破產(chǎn)程序，且其配偶也申請個人破產(chǎn)的，可以共同審理，而不是要求另一方配偶符合居住條件并繳納社保。
對于有權(quán)申請個人破產(chǎn)的債權(quán)人，深圳市人大法制工作委員會表示，這是調(diào)查和征求意見過程中各方關(guān)注的問題。如今，世界各國通常都賦予債權(quán)人申請債務(wù)人破產(chǎn)的權(quán)利，但有些國家規(guī)定了債權(quán)人持有的債權(quán)數(shù)額，以防止小債權(quán)人濫用破產(chǎn)程序。深圳經(jīng)濟特區(qū)在試行個人破產(chǎn)制度時，應(yīng)與國際慣例接軌，賦予債權(quán)人申請債務(wù)人破產(chǎn)的權(quán)利，限制債權(quán)數(shù)額，防止破產(chǎn)程序被濫用。正因為如此，《征求意見稿》規(guī)定，債權(quán)人個人或者共同持有債務(wù)人到期債務(wù)50萬元以上的，可以向人民法院申請對債務(wù)人進行破產(chǎn)清算。
關(guān)于避免惡意逃廢債務(wù)，《征求意見稿》采取了一系列避免惡意逃廢債務(wù)的制度設(shè)計:一是不允許實施破產(chǎn)欺詐的債務(wù)人適用破產(chǎn)免責(zé)規(guī)則，應(yīng)當(dāng)追究其法律責(zé)任。《征求意見稿》規(guī)定了不予豁免的債務(wù)制度、不予豁免的行為、豁免期限的延長、豁免的取消等，以達到預(yù)防和懲治破產(chǎn)欺詐的目的；二是嚴(yán)格限制債務(wù)免除的條件，即只有債務(wù)人能夠如實申報財產(chǎn)、遵循誠實信用、主動交出財產(chǎn)并配合處置、履行應(yīng)盡義務(wù)、遵守相關(guān)行為限制，才能依法取得剩余債務(wù)免除；再次，將免除債務(wù)人債務(wù)、解除對其相關(guān)行為限制的節(jié)點設(shè)定為免責(zé)期限屆滿而非破產(chǎn)宣告，設(shè)定相對較長的免責(zé)期限；第四，規(guī)定債務(wù)人通過個人破產(chǎn)獲得債務(wù)免除利益的，將面臨破產(chǎn)的限制和權(quán)力的喪失，在成本、職業(yè)資格、收益分配等諸多方面受到相關(guān)行為的制約；個人破產(chǎn)的相關(guān)信息會及時推送至公共征信系統(tǒng)，相關(guān)單位和個人可以依法查詢和采納。五是建立保護債權(quán)人權(quán)益的激勵性結(jié)算制度，即債務(wù)人在免檢期內(nèi)自愿清償剩余債務(wù)并達到一定比例的，可以提前結(jié)束免檢期，解除對相關(guān)行為的限制(《征求意見稿》第十九條至第二十條、第一百三十六條至第一百四十四條)。
債務(wù)人不得擔(dān)任監(jiān)事會董事
關(guān)于限制相關(guān)行為和債務(wù)人進入破產(chǎn)程序后權(quán)利的恢復(fù)，深圳市人大常委會法制工作委員會表示，限制債務(wù)人進入破產(chǎn)程序的相關(guān)行為是國際慣例，世界各國破產(chǎn)法都有相關(guān)規(guī)定。《征求意見稿》第十九條和第二十條主要從限制費用和限制職業(yè)資格兩個方面對債務(wù)人的相關(guān)行為進行了限制。在限制支出方面，我們首先參考了《最高人民法院關(guān)于限制被執(zhí)行人高額支出的若干規(guī)定》，并根據(jù)經(jīng)濟社會的快速發(fā)展做了一些調(diào)整。在限制職業(yè)資格方面，規(guī)定從人民法院受理破產(chǎn)申請之日起至人民法院裁定免除債務(wù)人剩余債務(wù)之日止，債務(wù)人不得擔(dān)任上市企業(yè)、非上市公有企業(yè)、金融機構(gòu)的董事、監(jiān)事、高級管理人員，不得從事法律、行政法規(guī)禁止的職業(yè)。與債務(wù)人喪失權(quán)利相對應(yīng)的是權(quán)利的恢復(fù)。《征求意見稿》第一百四十條規(guī)定，免除期限屆滿后，破產(chǎn)人可以向人民法院申請免除剩余債務(wù)。人民法院根據(jù)破產(chǎn)人的申請和管理人的報告，決定是否免除剩余債務(wù)，并作出解除對破產(chǎn)人行為限制的決定。
個人破產(chǎn)程序包括破產(chǎn)清算和重整。與《公司破產(chǎn)法》規(guī)定的公司破產(chǎn)程序相比，《征求意見稿》設(shè)計的個人破產(chǎn)程序有以下不同之處:一是賦予債務(wù)人選擇程序的權(quán)利，債務(wù)人既可以申請啟動破產(chǎn)清算程序，也可以申請啟動重整程序。人民法院受理債務(wù)人破產(chǎn)清算申請后，宣告破產(chǎn)前，債務(wù)人也可以向人民法院申請重整。(征求意見稿第13條和第88條)。二是為重整計劃草案設(shè)定法律標(biāo)準(zhǔn)。包括還款期限不得超過三年，每次還款間隔不得超過三個月。而且為了充分尊重當(dāng)事人的意思自治，規(guī)定自愿放棄權(quán)利的債權(quán)人可以不受上述限制(《征求意見稿》第98條)。此外，考慮到特別行政區(qū)立法難以對所有破產(chǎn)程序作出詳細(xì)規(guī)定，《征求意見稿》在補充規(guī)定中規(guī)定，本規(guī)定無規(guī)定的，適用《中華人民共和國民事訴訟法》、《中華人民共和國公司破產(chǎn)法》等法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定(《征求意見稿》第一百五十六條)。
免稅財產(chǎn)制度
免責(zé)財產(chǎn)是債務(wù)人不用于清償債務(wù)的財產(chǎn)。財產(chǎn)免除制度是個人破產(chǎn)制度的獨特制度之一。《征求意見稿》首先從兩個方面規(guī)定了免責(zé)財產(chǎn)制度:第一，《征求意見稿》第四十六條第一款明確了免責(zé)財產(chǎn)的范圍。另外，為了公平起見，設(shè)置了第二款，反向限制了免責(zé)財產(chǎn)的范圍，即“前款規(guī)定的財產(chǎn)，價值較大，未用于清償債務(wù)，明顯違反公平的，不認(rèn)定為免責(zé)財產(chǎn)”。第二，《征求意見稿》第四十七條明確了財產(chǎn)豁免的程序。首先，債務(wù)人向管理人提交財產(chǎn)申報報告和豁免財產(chǎn)清單；其次，管理人負(fù)責(zé)審核制作債務(wù)人財產(chǎn)報告，對債務(wù)人的豁免財產(chǎn)清單提出意見，提交債權(quán)人會議表決；再次，免除財產(chǎn)清單未經(jīng)債權(quán)人會議批準(zhǔn)的，由人民法院裁定。
破產(chǎn)免責(zé)是破產(chǎn)制度的一項主要功能。關(guān)于債務(wù)人取得豁免的方式，《征求意見稿》采用了許可豁免的模式，設(shè)計了以下程序:一是破產(chǎn)人需要提出豁免申請，確定其意圖，使程序的啟動節(jié)點和依據(jù)更加清晰合法。第二，管理人調(diào)查破產(chǎn)人是否有不能免除的債務(wù)和不能免除的情況，咨詢債權(quán)人和破產(chǎn)管理部門，并向人民法院出具書面報告。人民法院根據(jù)債務(wù)人的申請和管理人的報告，決定是否免除剩余債務(wù)，并作出解除對破產(chǎn)人行為限制的決定。程序?qū)彶楦浞郑梢愿玫乇Ｗo債權(quán)人的利益。第三，債權(quán)人可以對免責(zé)裁定申請復(fù)議，更能保障當(dāng)事人的程序性權(quán)利(《征求意見稿》第136、137、140、141條)。
債務(wù)人用于清償債務(wù)的財產(chǎn)與免責(zé)時間密切相關(guān)。考慮到個人破產(chǎn)立法在我國尚屬首次，在社會接受度和風(fēng)險防控方面應(yīng)謹(jǐn)慎穩(wěn)步推進。正因為如此，我們將免責(zé)時間設(shè)定為免檢期屆滿(人民法院宣告?zhèn)鶆?wù)人破產(chǎn)之日起三年)，破產(chǎn)人可以申請免責(zé)。但是，也有激勵條款。破產(chǎn)人自愿清償剩余債務(wù)達到一定程度的，可以申請?zhí)崆敖K止豁免期，解除對相關(guān)行為的限制(《征求意見稿》第一百三十五條、第一百三十九條)。此外，《征求意見稿》還規(guī)定了追溯制度，即債權(quán)人或者其他利害關(guān)系人發(fā)現(xiàn)破產(chǎn)人以欺詐手段免除剩余債務(wù)的，可以向人民法院申請撤銷免除裁定(《征求意見稿》第一百四十二條)。
329.8萬商業(yè)主體
深圳市人大常委會法律工作者委員會在起草意見書中指出，十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于重復(fù)完善中國特色社會主義制度促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出“加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制。完善破產(chǎn)制度”。黨中央、國務(wù)院《關(guān)于新時期加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》再次確認(rèn)，“完善經(jīng)濟行業(yè)法律法規(guī)體系，完善破產(chǎn)制度，改革完善企業(yè)破產(chǎn)法律制度，推進個人破產(chǎn)立法，建立健全金融機構(gòu)市場化退出制度，實現(xiàn)市場主體有序退出。“從國外破產(chǎn)制度的快速發(fā)展來看，破產(chǎn)制度的基礎(chǔ)和源頭是個人破產(chǎn)制度。世界上一些市場經(jīng)濟比較成熟的國家和地區(qū)，如英國、美國、德國、日本等國家，以及我國的香港、臺灣地區(qū)，都制定了個人破產(chǎn)的法律法規(guī)。正因為如此，從建立個人破產(chǎn)制度入手，完善我國的破產(chǎn)制度，有利于實現(xiàn)市場主體退出規(guī)則和制度與國際接軌，構(gòu)建完善的現(xiàn)代破產(chǎn)制度和市場退出制度，營造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)見的國際一流法治商業(yè)環(huán)境。
近年來，除個體經(jīng)營者外，大量自然人以個人名義直接參與商業(yè)活動，成為規(guī)模、形式和管理性質(zhì)多元化的商業(yè)主體。據(jù)統(tǒng)計，截至2020年1月底，深圳注冊成立商業(yè)實體329.8萬戶，其中個體工商戶123.6萬戶，占比37.5%。此外，還有大量微信商務(wù)、電商、自由職業(yè)者等形式的個體戶商業(yè)實體。由于個人破產(chǎn)制度長期缺失，這部分商業(yè)主體一旦遭遇市場風(fēng)險，就需要以個人名義承擔(dān)無限的債務(wù)責(zé)任，無法獲得與公司同等的破產(chǎn)保護，也無法退出市場再生。因此，建立完整的個人破產(chǎn)制度，為誠實但不幸的市場參與者提供債務(wù)危機的后續(xù)保障，可以緩解個體企業(yè)家的后顧之憂，促進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，為社會經(jīng)濟帶來新的活力和快速發(fā)展勢頭，也是確保深圳經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定高質(zhì)量增長的必然選擇。
深圳市人大常委會法制工作委員會認(rèn)為，由于各種社會歷史因素，債務(wù)往往被視為家庭、公司或團體的集體責(zé)任，這在具體的金融實踐中有所體現(xiàn)。無論是公司還是個人都是商業(yè)主體，金融機構(gòu)或貸款人往往要求經(jīng)營者以個人或家庭財產(chǎn)作為擔(dān)保。由于個人破產(chǎn)制度的缺失，公司的經(jīng)營風(fēng)險無限轉(zhuǎn)移到個人和家庭，突破了法人有限責(zé)任和現(xiàn)代公司制度的精神，也為高利貸和地下銀行等非法融資渠道創(chuàng)造了生存空空間。正因為如此，建立個人破產(chǎn)制度可以有效地明確框架市場主體承擔(dān)風(fēng)險的責(zé)任，促進金融機構(gòu)完善信用判斷和風(fēng)險防控體系，提高金融活動的價值；它可以誘導(dǎo)公司和公眾增強信用價值意識，在社會經(jīng)濟活動中誠實守信，遵守規(guī)則，從而促進和建立完整的社會信用體系。
此外，通過充分發(fā)揮破產(chǎn)制度對個人的保護作用，可以從各種立場維護和保障公民的基本權(quán)利，激發(fā)微觀經(jīng)濟活力和創(chuàng)業(yè)熱情，促進可信社會建設(shè)，增加社會整體公共利益。通過破產(chǎn)制度對個人債務(wù)進行集中清算，不僅可以防止債務(wù)追索中侵犯個人權(quán)益的惡性事件，而且可以有效降低實現(xiàn)單一債權(quán)的價格，而不破壞財產(chǎn)處置中的價值，更高效地實現(xiàn)資源再分配。此外，破產(chǎn)保護還可以防止負(fù)債過多的個人債務(wù)人陷入絕望，降低疾病、犯罪和失業(yè)造成的社會代價。當(dāng)誠實的個人債務(wù)人通過破產(chǎn)免責(zé)制度獲得經(jīng)濟再生時，他們可以再次投資創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)、生產(chǎn)和經(jīng)營，這將為社會經(jīng)濟生活帶來廣泛的利益。
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